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Sujet de la relation
L'évolution des principes généraux du droit administratif aux Pays-Bas, depuis quelque temps appelés le plus souvent « principes généraux d'une gestionconvenable», doit être considérée en tenant compte de l'important accroisse- ment des interventions des pouvoirs publics au cours de ce siècle. Cet accroisse- ment résultant de l'extension des compétences de l'administration entraîna également une profonde modification de la structure même de ces compé-tences, du fait que le législateur fut de plus en plus souvent obligé de recourirà des normes formulées de manière générale pour établir les compétencesà attribuer aux organes administratifs; ces normes devaient ensuite être con-crétisées dans la pratique par les décisions à prendre et les conditions à yrattacher. Cette évolution se poursuit et il est évident que dans ces conditionsles motifs classiques d'appréciation, tels que l'incompatibilité avec la loi et le détournement de pouvoir, sont devenus insuffisants pour permettre l'appré- ciation par un collège investi de la juridiction administrative. Il en découlela nécessité de normes basées sur des principes généraux de droit qui, sanscompromettre l'application souple des compétences et la responsabilité propre des organes administratifs aussi à l'égard des corps élus, favorisent une gestion « convenable », c'est-à-dire équitable et légitime au sens le plus large.
Il n'existe pas de codification générale du droit administratif néerlandais.
Ce droit est contenu dans un grand nombre de lois et de règlements.
Les principes généraux d'une gestion convenable sont principalement dé- veloppés et formulés dans la jurisprudence des instances judiciaires (y comprisla Couronne jugeant en matière de recours administratif) et par la doctrine,l'une ou l'autre indiquant selon les circonstances la voie à suivre. Le législa-teur a toutefois établi, pour quelques cas spécifiques, des prescriptions quiconsacrent un principe général de droit. Mais en général le législateur seborne à reconnaître ces principes en laissant aux instances rendant justice lesoin (parfois même sous forme d'une obligation : art. 63 premier parag. sous b,de la loi du 16 septembre 1954 (1) et art. 14 parag. 4 de la loi du 20 juin 1963 (2) de définir ces principes. Il en a été ainsi lors de la création du Collège d'appel pour l'industrie et le commerce (art. 5 de la loi du 16 septembre 1954)et lors de l'élargissement des possibilités de recours près la Couronne (art. 4de la loi du 20 juin 1963).
(*) Le présent rapport a été préparé pour la réunion des Conseils d'Etat italien et néerlandais, tenue à La Haye le 15, 16 et 17 novembre 1965.
Pour faciliter l'étude comparative des rapports italien et néerlandais, le présent rapport a adopté les mêmes chapitres et sections que le rapport italien sur le même sujet.
(10 Loi concernant la juridiction administrative pour l'industrie et le commerce et portant créa- tion du Collège d'appel pour l'industrie et le commerce.
(2) Loi relative aux recours près la Couronne contre les décisions administratives.
On retrouve ce même phénomène en dehors du droit administratif; le titre introductif du nouveau code civil, qui d'ailleurs n'est pas encore entréen vigueur, cite comme sources du droit civil: la loi, la coutume et l'équité.
L'article 7 de ce titre précise que: Lors de la détermination de ce qu'exige l'équité, il convient de tenir compte de principes du droit généralement reconnus, des conceptions de droit vivantdans le peuple néerlandais, et des intérêts sociaux et personnels de l'affaireen question.
Il n'est pas possible de situer dans la jurisprudence le point de départ de l'évolution des principes généraux de droit. Le Collège pour les recoursadministratifs, la Couronne (Conseil d'Etat) ainsi que le juge ordinaire, dans la mesure où ce dernier en a reconnu l'opportunité, (lors de l'application de l'art. 1401 du Code civil en cas d'acte illicite des pouvoirs publics), sont àl'origine de cette évolution.
En fait, il fallut attendre ces deux dernières décennies pour voir les prin- cipes généraux d'une gestion convenable commencer à jouer un rôle important,et qui ne cesse d'ailleurs de croître dans la jurisprudence. Pendant cette mêmepériode, le Tribunal d'arbitrage pour les questions concernant le ravitaillement, qui a fonctionné de 1942 à 1955 (principalement pour régler les conflits surgisentre des entrepreneurs et leurs organisations s'occupant du ravitaillement), etle Collège d'appel pour l'industrie et le commerce, qui a repris depuis 1955 sur une base plus large la tâche de ce tribunal d'arbitrage, ont largement contribué Cette évolution se traduit également dans la législation et dans la doctrine.
Lors de la création en 1929 du Collège pour les recours administratifs en casde conflits concernant les fonctionnaires, trois motifs d'appréciation furentfixés : l'incompatibilité avec une disposition générale obligatoire, le détournement de pouvoir et, en cas de sanction disciplinaire, la disproportion entre la peine et l'infraction. Le détournement de pouvoir et la disproportion entre la peine et l'infraction pourraient également être considérés comme incompatibles avecdes principes généraux du droit. Eu égard à cette réglementation, le Collègepour les recours administratifs n'a pu introduire d'autres principes de droit comme motifs d'appréciation qu'en les considérant comme des dispositionsgénérales obligatoires. Dans les lois de 1954 et de 1963, par contre, le législateura reconnu expressis verbis les principes généraux d'une gestion convenable.
Nous pouvons citer, comme exemples tirés de la doctrine: les rapports de MM. Van Poelje, Donner et Lespes pour l'association pour le droit adminis- tratif (1948); les rapports de MM. Samkalden et Wiarda pour cette même asso-ciation (1952); le rapport de la commission instituée par cette association pourles dispositions générales de droit administratif (1953 et 1959); les rapports de MM. Van der Horst et Van de Poel pour le colloque du droit administratif àBruges (1961).
Le juge, s'appuyant pour son jugement sur ces principes généraux du droit, crée-t-il de façon « autonome » du droit ou ne fait-il qu'interpréter ce qui existe,sous quelque forme que ce soit? Les avis diffèrent sur ce point. Certains juriscon-sultes estiment actuellement que la formulation des principes généraux du droitcomprend de facto des éléments à la fois d'interprétation et de création auto- nome du droit, chacun de ces deux éléments l'emportant tour à tour. Il faudratoutefois admettre comme règle que le juge administratif ne doit pas considérer cette création autonome du droit comme une possibilité dont il peut user li- brement. Il doit être pénétré de la nécessité de s'appuyer sur des données qui,dans ce domaine, peuvent être considérées comme des bases objectives; on évite ainsi de voir le juge devenir en réalité « lui-même sa règle » lorsque la loile renvoie à la justice et à l'équité, à la bonne foi ou à la bienséance. L'art. 5 de la loi du 16 septembre 1954 et l'art. 4 de la loi du 20 juin 1963, où il est que-stion de principes d'une gestion convenable « généralement admis en droit ».
s'inspirent de cette conception.
L'oeuvre du Conseil d'Etat dans l'élaboration des
principes du droit administratif
Comme il est dit plus haut, le Conseil d'Etat (section contentieux) a con- tribué par la jurisprudence de la Couronne à l'élaboration des principes géné-raux d'une gestion convenable. Cela se fait en partie par l'application de prin-cipes du droit qui sont également suivis par les collèges investis d'une juridic-tion administrative, comme c'est par exemple le cas pour des principes concer-nant la sécurité juridique, l'équité, l'égalité ainsi que pour les règles développéesen ce qui concerne les motifs des décisions, la recevabilité, etc. Nous trouvonsen outre des principes qui, eu égard à la matière qu'ils concernent et à laréglementation des compétences entre la Couronne et les collèges rendant lajustice, ont principalement été élaborées par le Conseil d'Etat. En voici quel-ques exemples: le droit administratif néerlandais admet qu'une décision quel'organe concerné a la liberté de prendre ou de refuser peut être assortie de conditions. La Couronne (Conseil d'Etat) y a toutefois rattaché le principe queseules sont admises les conditions tendant à protéger l'intérêt que la réglemen- tation sur laquelle s'appuie la décision vise à servir.
Certaines décisions d'organes publics nécessitent l'approbation d'un organe « supérieur ». La Couronne (Conseil d'Etat) a admis à ce sujet que l'approbation ne peut être refusée qu'en considération des intérêts que l'obligation d'approba-tion vise à protéger.
Il convient de relever en outre les activités déployées dans ce domaine par les jurisconsultes. C'est ainsi que la commission pour les dispositions géné- rales de droit administratif, évoquée plus haut, a élaboré, en ce qui concerne l'annulation ou la modification d'une décision par l'organe même qui l'a prise,les « règles » suivantes : l'annulation n'est possible que pour des motifs liés à l'intérêt que la réglementation sur laquelle s'appuie la décision vise à servir;une décision concernant un acte ne pouvant être accompli qu'une fois ne peut être annulée ni modifie à partir du moment où l'acte est accompli; une décision portant approbation ne peut être annulée ni modifiée; les décisions imposantune obligation peuvent être annulées si l'intérêt public ne s'y oppose pas; les décisions accordant un avantage peuvent être annulées si l'intérêt public l'exigeet si — en même temps — l'intérêt de celui qui en bénéficie n'est pas lésé d'une Pour le moment seule une partie de ces règles constitue des principes géné- raux du droit selon le droit positif, mais on peut prévoir que le législateur etla jurisprudence s'y conformeront autant que possible lorsque la nécessité s'enfera sentir.
En voici un exemple récent: une administration provinciale avait accordé un permis pour le déblaiement de terrains. Le bénéficiaire du permis, qui n'étaitpas propriétaire des terrains, avait conclu avec le propriétaire un contrat de droit civil. Ce contrat fut à l'origine d'un conflit (de droit civil) et le proprié- taire interdit au bénéficiaire du permis l'accès aux terrains. Sur ce l'administra-tion provinciale retira le permis. La Couronne estima qu'en l'absence de dispo-sitions législatives, seuls des motifs s'inspirant de l'intérêt que la réglementa-tion sur laquelle s'appuie la décision vise à protéger permettent l'annulation, sans l'assentiment de l'intéressé, d'une décision accordant un avantage. Comme cela n'était pas le cas, la décision de retrait du permis fut annulée.
Organisation administrative
A. Les comités (conseils) administratifs. — Il existe aux Pays-Bas sous les appellations les plus diverses un grand nombre de commissions, collèges etorganes au niveau national, régional et local, qui sont chargés d'effectuer des enquêtes, de donner des avis ou, dans quelques cas, de participer effectivementà l'administration. Les dispositions législatives à cet égard, pour autant qu'ellesexistent, diffèrent selon les cas. C'est seulement pour les collèges permanents d'avis et d'assistance au gouvernement qu'il est prévu que leur création relèved'une loi (article 87 de la constitution). Pour un exposé plus détaillé sur lesprincipes généraux en ce qui concerne la procédure à suivre dans l'activité descomités et la validité de leurs délibérations, prière de se reporter aux observa-tions concernant le procédé administratif.
B. Les employés publics. — La situation juridique des fonctionnaires au service de l'Etat est, en exécution de l'article 125 de la loi de 1929 sur la fonc-tion publique, réglée par un certain nombre de règlements d'administrationpublique dont le Règlement général de 1931 concernant les fonctionnaires del'Etat est le plus important. La situation juridique des fonctionnaires au serviced'autres organismes publics est définie dans des règlements, également pris enapplication de l'article 125 de la loi de 1929 et qui doivent être arrêtés séparément par chaque organisme. Ces règlements montrent toutefois de profondes simi- litudes avec le Règlement général de 1981 concernant les fonctionnaires del'Etat.
En vertu de la loi de 1929 sur la fonction publique, un fonctionnaire peut introduire un recours en première instance contre une décision prise à sonégard en sa qualité de fonctionnaire auprès du tribunal ( régional) pour fonc- tionnaires et se pourvoir en appel devant le Collège pour les recours admini-stratifs. Le Conseil d'Etat n'intervient pas en cette matière. Exceptionnellement,toutefois, il lui arrive de devoir se prononcer sur une décision prise à l'égard d'unfonctionnaire en tant que tel. C'est ainsi que dans certaines conditions le Con-seil d'Etat peut être invité à donner son avis sur une décision de l'administra-tion provinciale soumise pour annulation à la Couronne et approuvant une dé-cision d'un conseil municipal portant licenciement d'un secrétaire communal,d'un receveur communal ou d'un officier (communal) de l'Etat civil; par contrela Couronne doit se prononcer en recours administratif si l'administration pro-vinciale refuse d'approuver une décision d'un conseil municipal.
En outre, la Couronne se prononce en appel sur les décisions des admini- strations communales prises contre un instituteur et portant sanction discipli-naire, licenciement ou retrait du droit d'enseigner. Mais la compétence de laCouronne dans ces domaines n'en demeuré pas moins exceptionnelle, et lors-qu'elle existe, le Conseil d'Etat tient sans aucun doute compte des principes gé- néraux du droit élaborés par le Collège pour les recours administratifs en ma-tière de droit concernant la fonction publique.
Il va de soi que les principes généraux d'une gestion convenable s'appliquent normalement aux décisions prises à l'égard d'un fonctionnaire en sa qualité,bien que lors de leur application dans ce domaine ils soient adaptés aux aspectsspécifiques du droit relatif à la fonction publique. Signalons dans cet ordre d'idées que la loi relative à la fonction publique prescrit expressément qu'en casde sanction disciplinaire elle doit être proportionnée à l'infraction. Voici quel-ques exemples tirés de la jurisprudence du Collège pour les recours administra-tifs: la rétrogradation d'un fonctionnaire ne peut être fixée avec effet rétroac- tif, sauf si des motifs graves l'exigent; un fonctionnaire doit avoir eu la possi-bilité de se justifier et de se défendre avant de se voir infliger une sanction disci- plinaire; une promotion ne peut être refusée si ce refus constitue une discri- mination injuste par rapport à des cas analogues; un contrôle de caisse ef-fectué en l'absence du fonctionnaire comptable intéressé peut, le cas échéant, être contraire aux règles d'une bonne gestion.
C. La délégation de signature et de fonctions. — Le droit administratif néerlandais distingue entre délégation et mandat. Par délégation d'une compé-tence administrative il faut entendre la transmission de cette compétence parl'organe auquel elle a été conférée (délégant) à un autre (délégataire), qui l'exer-cera comme compétence propre. Par mandat d'une compétence administrative ilfaut entendre l'autorisation ou la mission donnée par l'organe auquel la com-pétence a été conférée (mandant) à un autre (mandataire) pour l'exécuter aunom et sous la responsabilité du mandant.
On constate dans la jurisprudence et dans la doctrine une tendance à con- sidérer d'une manière générale les organes publics comme compétents pouraccorder à d'autres le pouvoir d'excercer en leur nom certaines compétencesadministratives, sauf dans les cas où une loi spéciale s'y oppose. Cela vautégalement pour la signature de documents. Citons comme exemple de lex spe- cialis la loi sur les communes, stipulant que le bourgmestre est tenu de signerles documents émanant de la municipalité et ne peut autoriser un fonctionnaireà les signer qu'avec l'approbation de l'administration provinciale et qu'aprèspublication de cette autorisation.
Le mandat se matérialise en général à la signature par une formule déter- minée. Lorsqu'un ministre charge un fonctionnaire de signer certaines pièces,la formule employée par ce dernier, s'énoncera ordinairement comme suit: le Ministre de., pour le Ministre : le secrétaire général.
Du point de vue juridique, la portée du mandat est limitée. Dans certains cas la compétence pour donner mandat devra être déduite par interprétationde la loi et, une fois cette compétence admise, les questions juridiques soulevéespar les décisions prises de facto par un mandataire devront être résolues en tenant compte du fait qu'elle ont été prises de jure par le mandant.
Contrairement au mandat, la délégation consiste en un transfert de compé- tences de jure et il est donc naturel que les possibilités de délégation soientsoumises à un plus grand nombre de restrictions. Lorsqu'une loi confère cer-taines compétences administratives à un organe, on peut généralement en dé-duire que le législateur a voulu en éviter la délégation. Il faut également tenircompte des rapports existant dans le domaine du droit constitutionnel et dudroit public: c'est ainsi qu'en l'absence d'une disposition expresse de la loi, unministre ne peut être considéré comme ayant pouvoir de déléguer à d'autressa responsabilité devant le parlement pour les compétences administratives qui lui ont été attribuées. Cela vaut également pour la responsabilité des collègesdes députés provinciaux vis-à-vis des Etats provinciaux ainsi que pour celle ducollège du bourgmestre et des échevins devant le conseil municipal. Aussi l'opi-nion prévaut-elle dans la doctrine que la délégation n'est pas permise sans baselégislative.
La loi concernant les transport routiers de marchandises nous offre un exemple d'une délégation autorisée par la loi. Cette loi a soumis les transportsroutiers de marchandises à un système de licences et a chargé une commissionspéciale de la délivrance de ces licences. Cette commission peut, dans un cer-tain nombre de cas à déterminer, transférer ses compétences aux inspecteurs de l'Etat, chargés des divers districts.
Mis à part les points cités ci-dessus (admissibilité du mandat, sauf dispo- sition contraire de la loi, et inadmissibilité de la délégation, sauf disposition contraire de la loi), le mandat et la délégation n'ont pas fait l'objet de règlesgénérales dans la jurisprudence au point de pouvoir parler des principes géné-raux du droit dans ce domaine. Cette question retient toutefois l'attention de la doctrine (3) et fait l'objet de discussions au sein de la commission pour les dispositions générales de droit administratif. Bien que n'ayant pas encore arrêté son point de vue définitif, il semble que cette commission se propose de faireles recommandations suivantes : a) la délégation ou la subdélégation de compétences administratives n'est en général permise que si une loi comprend des dispositions à cet effet. Il est cependant possible de reconnaître, pour assurer l'exécution d'une décision prise par l'organe compétent et même en l'absence de base dans une loi, certaines compétences administratives à d'autres organes; b) la délégation ou la subdélégation de compétences administratives doit se faire par décision écrite, à publier au bulletin officiel dans lequel les décisions de l'organe déléguant sont publiées habituellement; c) les dispositions réglant la délégation ou la subdélégation de compé- tences administratives doivent contenir également des règles relatives à la pu- blication de la décision accordant la délégation; d) les dispositions concernant les conditions de forme à observer par le délégataire doivent de préférence être établies lors de l'élaboration des prescrip- tions réglant la délégation ou la subdélégation de compétences administratives; e) lorsque les dispositions concernant les conditions de forme à observer par le délégataire font défaut dans les prescriptions réglant la délégation, le délégant doit fixer ces conditions lors du transfert des compétences administra-tives; ƒ) la (sub) délégation de compétences administratives ne nécessite pas l'acceptation tacite ou expresse du délégataire; g ) le mandat à des subalternes est autorisé sans qu'il soit fondé sur une loi; le mandat à des personnes autres que des subalternes n'est autorisé ques'il existe de base à cet effet dans une loi; h) si des prescriptions ont été établies en ce qui concerne la signature de documents, le mandat n'est autorisé que dans les cas prévus par ces prescrip-tions; i) le mandat n'est pas autorisé s'il peut être considéré comme incompatible avec l'objet ou la structure d'une réglementation; j) le sous-mandat sans l'accord du mandant n'est pas autorisé; k) les décisions donnant mandat à des personnes autres que des subal- ternes doivent être publiées au bulletin dans lequel les décisions du mandantsont publiées habituellement; l) les actes administratifs accomplis en vertu du mandat sont juridique- ment considérés comme actes du mandant; il ne lui est possible de revenir sur ces actes que dans la mesure où les dispositions générales du droit administratifl'admettent pour ses propres actes: m) l'acceptation du mandat n'est pas requise s'il est donné à un subalterne; n) l'acceptation du mandat est requise s'il est donné à une personne autre o) en règle générale le mandat n'est pas établi au nom du mandataire p) lorsqu'un mandat est donné pour régler des affaires, il est générale- ment préférable de déléguer également le pouvoir de signer les pièces y re-latives;q) si un mandat est donné (uniquement) pour la signature de documents, il devra ressortir de ces documents que le mandant a personnellement pris ladécision.
D. Le fonctionnaire de fait. — Pour qu'une décision soit juridiquement (3) Cfr. Rapports que MM. LEEMANS et PHAF établirent en 1962 pour l'Association pour le Droit
valable, il faut que l'organe prenant la décision soit compétent à cet effet. Il peut toutefois arriver qu'en cas de circonstances graves (guerre, cataclysme) l'organe compétent ne soit pas en mesure, par son absence ou pour toute autre raison, d'excercer sa compétence et qu'un organe ou une personne incompétents'en charge.
En voici un exemple: le bourgmestre d'une commune isolée pendant l'hiver 1944-1945 avait puni un habitant de la commune ayant fait, du marché noir. Le juge compétent était sans contacts avec la commune et n'avait donc pu connaî-tre de l'affaire. Après la fin de la guerre, le juge sanctionna la peine infligée par Mais ces cas demeurent rares, d'autant plus que pour certaines situations graves le législateur a déjà prévu une réglementation. Ces cas ne présentent pra-tiquement aucun intérêt pour l'évolution des principes généraux d'une gestionconvenable. Constatons simplement que le droit administratif néerlandais ad-met aussi que la condition posée à la validité juridique d'une décision, à savoirla compétence de l'organe la prenant, ne s'impose pas en cas de calamité.
Ajoutons pour être complets que dans ces cas la negotiorum gestio au sensdu droit civil n'est pas admise.
E. La prorogatio imperii. — Le droit néerlandais connaît la prorogatio imperii, considérée comme un élargissement de la juridiction des organes char-gés de l'administration de la justice, lorsque des intéressés ou des parties portent une affaire devant un tribunal en principe incompétent mais qui peut tout demême juger l'affaire. Le droit de procédure civile en connaît quelques cas. Lors- que le demandeur porte une affaire (civile) relevant de la juridiction du tribunal cantonal devant le tribunal d'arrondissement, ce dernier peut connaître del'affaire et prononcer un jugement si le défendeur ne s'y oppose pas. Pour cer-taines catégories de causes qui relèvent de la juridiction du tribunal d'arrondis- sement, les parties peuvent directement porter l'affaire devant la cour d'appel.
Enfin, certaines affaires relevant de la juridiction du tribunal d'arrondissement peuvent être soumises par les parties à la juridiction du tribunal cantonal.
Ces cas, qui dans la procédure civile constituent des exceptions, sont encore inconnus dans la procédure administrative.
Le procédé administratif
A. Notion de procédé administratif. — 1. La décision est la forme de pro- cédé administratif la plus fréquente dans la pratique. Ni la doctrine, ni la législa-tion ne définissent de façon uniforme ce qu'il faut entendre par « décision ».
L'article 2, parag. 1, de la loi du 20 juin 1963 en donne la définition suivante : « La présente loi entend par décision, une déclaration de volonté unilatérale écrite d'un organe administratif du pouvoir central (4), prise en vertu d'unpouvoir ou d'une obligation stipulé dans une disposition de droit public ou ad- ministratif, à l'exception des décisions et mesures intérieures, et visant à consti-tuer, modifier ou supprimer un rapport de droit existant, ou à créer un nouveaurapport de droit, ou portant rejet d'une demande en vue d'une telle constitu-tion, modification, suppression ou création».
Sont exclus les arrêtés ayant une portée générale.
L'article 4, parag. 2, de la loi du 16 septembre 1954 formule un peu différem- ment la compétence du Collège d'appel pour l'industrie et le commerce à cesujet: « Le Collège se prononce uniquement sur les recours intentés par des per- (4) Voir le rapport, intitulé: «Organisation et fonctions du Conseil d'Etat», chapitre II:. Fonction a) des décisions prises par un organisme et en vertu desquelles elles sont directement atteintes dans leurs intérêts, à l'exception des décisions visant l'ac-complissement par l'organisme d'un acte de droit civil; b) des actes accomplis à leur égard par un organisme dans l'exercice de sa fonction administrative, à l'exception des actes de droit civil ».
Par « organismes » il faut entendre ici les organismes professionnels de droit public. Sont exclus les arrêtés et autres prescriptions générales obligatoires.
L'article 58 de la loi de 1029 sur la fonction publique s'énonce comme suit : « Un recours peut être intenté en raison du fait qu'une décision, un acte ou un refus (de décider ou d'agir), prise, accompli ou prononcé par un organe admi-nistratif à l'égard d'un fonctionnaire en tant que tel, des membres survivantsde sa famille ou de ses ayants-droit, est en fait ou en droit contraire aux dispo- sitions générales obligatoires applicables, ou du fait que lors de la décision, del'acte ou du refus, l'organe administratif a notoirement usé de ses pouvoirs en vue d'un but autre que celui pour lequel ils ont été conférés (détournement depouvoir) ».
Sont exclues les prescriptions générales obligatoires.
2. Les lois renferment de nombreuses prescriptions touchant la préparation des décisions. Une administration communale ne peut arrêter un plan munici-pal d'aménagement et une administration provinciale ne peut arrêter un plande développement régional qu'après avoir donné aux intéressés pendant une pé-riode déterminée la possibilité d'en prendre connaissance (ce qui doit être an-noncé par publication) et de formuler leurs objections contre le projet. Desdispositions analogues s'appliquent aux décisions d'expropriation.
Avant de pouvoir faire l'objet d'une décision de l'administration commu- nale, toute demande en vue de l'établissement d'une entreprise dont le voisinagepeut occasionner un danger, des dommages ou une gêne doit avoir été renduepublique et portée à la connaissance des propriétaires et utilisateurs des par-celles limitrophes, et les intéressés doivent avoir eu la possibilité de présenter leurs objections contre cet établissement.
Une administration communale peut pour favoriser une répartition efficace des possibilités de logement dans la commune, réquisitionner des logements. Elledoit toutefois demander au préalable l'avis d'une commission spéciale.
La jurisprudence a admis comme principe général d'une gestion convenable que la préparation des décisions doit se faire avec tous les soins requis. Le Col-lège d'appel pour l'industrie et le commerce est notamment arrivé à cetteconclusion dans l'affaire suivante : l'organisme de droit public pour l'Agricultureavait rejeté la demande introduite par l'Association générale des Arboriculteurspour que ses membres puissent défalquer une partie de leur contribution desprélèvements de cet organisme de droit public (landbouwschap). Cette défalca-tion est possible à condition que l'association intéressée remplisse une « fonctionimportante » dans la branche des arboriculteurs. Le landbouwschap considérait que l'association n'assurait pas une fonction importante, 10% seulement desarboriculteurs en étant membres. Le Collège d'appel estima que ce pourcentagene constitue pas le seul facteur à prendre en considération pour apprécier s'il peut être question de « fonction importante ». Le landbouwschap n'ayant pas examiné d'autres facteurs, le Collège d'appel jugea non seulement que les mo-tifs invoqués étaient insuffisants, mais aussi que la décision n'avait pas été pré- 3. Il peut non seulement y avoir des divergences de vue sur la définition du terme de « décision », mais également sur le moment de la réalisation d'unedécision et sur les conditions qui doivent être remplies pour la prendre. Il est généralement admis que pour obtenir l'effet juridique visé par la décision, ilfaut que cette dernière ait été rendue publique d'une manière ou d'une autre.
En outre, la validité juridique de la décision peut être mise en cause par desvices, soit au moment de la réalisation même, soit ultérieurement. Ces vices peuvent être de divers ordres : la décision a été prise par un organe incompétentou résulte de la contrainte, de l'erreur ou du dol, ou encore elle a été prise sansrespecter les conditions de formes prévues.
La publication d'une décision peut avoir lieu sous diverses formes, selon la nature de la décision et les dispositions législatives qui s'appliquent. Elle peutse faire par la communication à tous les intéressés, par avis public ou par lapublication dans les journaux.
Il est donc impossible d'en conclure qu'en règle générale les décisions sont publiques ou doivent être publiées. L'obligation de publicité ou de publication peut découler de la nature de la décision ou d'autres facteurs. C'est ainsi qu'unedécision prise à la suite d'une demande devra généralement être communiquéeau demandeur si l'organe devant prendre la décision ne veut pas se rendre cou-pable de refus de décider. Une certaine forme de publicité et de publication est également prescrite pour diverses catégories de décisions. C'est ainsi que lesdécisions prises en appel par la Couronne ou un juge sont publiques. La loi sur les communes, en vertu de laquelle tous les habitants d'une commune ont le droit de prendre connaissance des décisions du Conseil municipal, sauf en casde secret imposé par ce Conseil, donne un exemple de publicité prescrite par laloi pour des décisions non-contentieuses.
Une décision produira souvent l'effet juridique visé dès qu'elle aura été ren- due publique. Mais parfois aussi d'autres conditions devront être préalablementremplies. Certaines catégories de décisions sont soumises à l'approbation d'unorgane supérieur. Il arrive également que les dispositions applicables à la dé-cision ou que cette dernière elle-même stipulent que l'entrée en vigueur néces-site l'expiration d'un certain délai ou l'accomplissement d'une condition dé-terminée. Cela se fait en pratique pour les autorisations et les exemptions.
Il existe un grand nombre de conditions de forme. Elles doivent bien sou- vent être observées lors de la préparation de la décision. Citons comme exempledes dispositions qui ne concernent pas la préparation, mais plus précisémentla réalisation, les règles relatives à la prise des décisions au sein des assemblées.
Les membres des conseils municipaux et des Etats provinciaux ne peuvent parexemple voter sur les questions qui les concernent ou concernent leurs épouses,leurs parents ou alliés jusqu'au troisième degré, ni sur les questions les inté-ressant en tant que mandataires. Sauf dispositions contraires, les délibérationsdes conseils municipaux, des Etats provinciaux et des Chambres des Etats-Gé-néraux doivent être publiques. Pour divers organes existent des règles en matièrede quorum. La réalisation des décisions est soumise à un très grand nombre de pre- scriptions. Mais ces prescriptions sont toujours établies pour des catégoriesde décisions bien déterminées et il ne s'est pas formé jusqu'à présent de normespouvant être classées parmi les principes généraux d'une gestion convenable.
Dans cet ordre d'idée, on peut se demander s'il faut admettre comme prin- cipe général que les conditions de forme valables pour l'élaboration d'une déci-sion doivent être également observées lors de son annulation. La loi en disposeainsi dans certains cas, alors que dans d'autres s'appliquent des dispositionsdifférentes. Pour l'instant, la jurisprudence n'a pas encore admis d'une manièregénérale le principe de l'actus contrarius. Il faut examiner pour chaque décisionquelles conditions de forme doivent être observées lors de son annulation.
4. En ce qui concerne la forme et le contenu des décisions, il convient de re- lever en premier lieu qu'il n'existe pas de disposition générale stipulant que lesdécisions doivent être écrites. Mais la nécessité d'une décision écrite peut dé-couler de sa nature ou de l'obligation de publication. C'est évidemment le cas des plans d'urbanisation, des plans d'aménagement régionaux ainsi que des décisions qui doivent être envoyées aux intéressés. Dans la pratique, cet aspectne soulève guère de difficultés. Cela tient en partie au fait que l'administration répond ordinairement par écrit aux demandes écrites: que même une lettre ordinaire est bien souvent considérée par le juge administratif et par la Cou-ronne comme contenant la décision en question, et que le fait de ne pas ré-pondre par écrit à une demande est dans certains cas considéré comme un re-fus de prendre une décision, refus contre lequel un recours est possible. En ce qui concerne ce dernier motif, prière de se reporter au paragraphe relatif ausilence de l'administration.
Il convient de signaler qu'en divers cas il est prescrit, en ce qui concerne des décisions portant refus, que la décision (envoyée), doit énoncer les motifs durejet et communiquer à l'intéressé de quelle manière et dans quel délai il peutse pouvoir en appel contre ce rejet. Mais ce n'est pas encore un principe géné-ral d'une gestion convenable.
En ce qui concerne l'exposé des motifs, prière de se reporter au paragraphe Selon le droit administratif néerlandais, un organe ayant pouvoir de pren- dre une décision a également compétence pour assortir une décision reconnais-sant un avantage, par exemple les permis, les concessions etc. de certaines con- ditions, sous réserve qu'elles visent à protéger l'intérêt que la réglementationsur laquelle s'appuie la décision doit servir. Il s'agit généralement d'obligationsimposées au concessionnaire dans l'exercice du droit qui lui est reconnu.
5. Les principes généraux du droit tels que la sécurité juridique, l'égalité juridique, les soins requis par le droit pour les décisions s'appliquent en prin- cipe tant au procédé administratif qu'au contenu matériel de la décision même.
Mais ils ne se concrétisent encore que timidement à l'égard du procédé admi-nistratif, malgré ou peut-être précisément à cause de l'existence d'innombrablesdispositions législatives pour des cas spéciaux. La doctrine est bien plus avancéedans ce domaine, comme il apparaît d'un certain nombre de recommandations(5) de la commission pour les dispositions générales de droit administratifénoncées ci-après: a) la décision est donnée par écrit;b) elle est communiquée par écrit à l'intéressé;c) il est possible de déroger aux directives énoncées sous a) et b) si l'observation de ces directives: 1) est incompatible avec la nature de la déci-sion, ou 2) ne peut raisonnablement être exigée du fait du caractère d'urgencede l'affaire.
Dans le cas visé sous b), l'intéressé informé oralement d'une décision en reçoit sur sa demande confirmation écrite dans un délai raisonnable.
Si le nombre des intéressés concernés par une décision est si élevé qu'il faut avoir recours à une publication générale, cette dernière sera faite de sorte qu'il puisse être raisonnablement admis qu'elle touchera les intéressés; d) la décision écrite et la communication ou confirmation écrite de la dé- 1) l'indication de l'organe ayant pris la décision; 2) la décision clairement formulée;3) la date de la décision; 4) l'indication de l'organe ou de l'instance d'appel et le délai dans lequel 5) une indication ou description faisant ressortir clairement les disposi- tions sur lesquelles repose directement la décision; (5) Publiées dans le rapport de 1959 de la Commission, p. 131 et suiv, 6) si possible les motifs ayant conduit à la décision.
Lorsque les motifs ne sont pas énoncés dans la décision même, ils sont com- muniqués par écrit à l'intéressé si ce dernier en fait la demande dans un délairaisonnable et si, en rapport avec la possibilité de recours ou pour toute autreraison, il a un intérêt justifié à connaître les motifs de la décision; e) une décision que l'organe a la liberté de prendre ou de refuser peut être ces conditions doivent avoir pour objet de protéger l'intérêt que la régle- mentation sur laquelle se base la décision vise à servir; ƒ) une décision qui, en vertu des dispositions sur lesquelles elle s'appuie, ne peut être prise ou refusée que pour certains motifs, ne peut être assortie quede conditions liées à ces motifs; g) lorsque la loi reconnaît la possibilité d'un recours contre une décision portant refus, elle doit également offrir la possibilité d'un recours contre la dé- h) l'approbation partielle d'une décision n'est possible que si la nature de i) l'approbation ne peut être donnée pour une période déterminée;j) l'approbation conditionnelle est impossible; k) l'approbation ne peut être refusée qu'en vertu des intérêts que l'obliga- l) les décisions prises par un organe n'ayant jamais compétence pour en prendre dans le domaine concerné sont nulles; m) lorsque la loi indique les voies de recours qui peuvent être utilisées contre une décision et fixe les formes et les délais à observer pour les utiliser,la décision ne peut être considérée comme nulle de droit pour incompatibilitéavec la loi; n) il peut être mis fin à l'effet d'une décision prise sous la contrainte ou le dol si, en l'absence de ces circonstances, la décision n'aurait pas été prise ou o) l'inobservation des conditions de forme posées en vue de la protection de l'intéressé n'influe pas sur la validité juridique de la décision si cette inobser-vation ne porte pas préjudice à l'intéressé.
Les recommandations faites par la Commission en ce qui concerne l'annula- tion d'une décision ont déjà été traitées dans le chapitre relatif à l'oeuvre duConseil d'Etat dans l'élaboration des principes du droit administratif.
B. La collaboration du citoyen avec l'Administration dans la formation de l'acte administratif. — 1. Il n'existe pas de dispositions générales à ce sujetet la jurisprudence ne nous fournit pas davantage de conceptions générales.
La collaboration des citoyens dans la formation des actes administratifs a) la collaboration apportée par des commissions permanentes, où siègent La loi prescrit la collaboration dans un certain nombre de cas, l'avis de la commission pour l'objection de conscience contre le service militaire, précédantla décision ministérielle relative à une demande d'exemption présentée par unobjecteur de conscience, en est un exemple. Il existe alors bien souvent des dis-positions précises, prises par ou en vertu de la loi, sur la procédure à suivre.
C'est ainsi qu'en ce qui concerne la commission précitée, il est notamment sti- pulé qu'elle émet son avis « une fois que le demandeur aura eu l'occasion d'être entendu au sujet de son objection de conscience ».
L'avis donné par une commission à une municipalité avant qu'en vertu de la loi une décision ne soit prise sur un recours contre le rejet d'une demande d'aide financière pour couvrir les frais de subsistance donne un exemple decollaboration non prévue par la loi. La consultation d'experts (médecins, taxa-teurs, etc.) avant de prendre une décision est un exemple de collaboration in-dividuelle. Il n'existe que très peu de dispositions législatives imposant la colla- boration individuelle d'un citoyen avant la réalisation d'un acte administratif.
En admettant que le mariage civil puisse être considéré comme un acte admi-nistratif, les dispositions relatives à l'assentiment nécessaire des parents, tu- teurs, etc., peuvent en être citées comme exemple. L'incinération donne encoreun exemple de collaboration individuelle obligatoire. Elle requiert, comme un enterrement, l'autorisation de l'officier de l'Etat Civil: ce dernier ne peut l'ac-corder que si les documents requis par la loi sont présentés et ces derniers comprennent, s'il s'agit d'un enfant mineur, une déclaration écrite des parentsindiquant qu'ils désirent l'incinération.
2. Notre législation connaît quelques cas d'intervention. La possibilité d'in- tervention dans la procédure d'octroi de permis en matière de transports routiers en est un exemple typique. Si, en plus du demandeur, d'autres intéressés se pré-sentent, l'autorité qui délivre les permis a l'obligation d'en tenir compte. Au cas où cela est omis ou se fait de manière incorrecte, la décision peut être annuléeou modifiée en appel.
L'intervention existe également dans les cas où la loi prescrit qu'avant de faire l'objet d'une décision, une demande doit être publiée et les tiers doiventavoir la possibilité de présenter leurs objections contre la demande. La législa-tion sur les entreprises insalubres et incommodes et celle concernant la ferme- ture totale d'une route à la circulation publique nous donnent des exemples decette intervention. Dans de tels cas la législation et la jurisprudence attachent une grande valeur aux intérêts des tiers. C'est ainsi que, selon une jurisprudenceconstante, une route ouverte pendant plusieurs années à la circulation ne peutpas y être entièrement fermée si cela entraîne un grave préjudice pour les in- téressés. Selon la jurisprudence; ce principe ne s'applique toutefois pas à d'au-tres mesures concernant la circulation sur les voies publiques, l'intérêt de lacirculation devant alors prévaloir.
L'opposition de tiers à des décisions du Collège d'Appel pour l'industrie et le commerce constitue un exemple d'intervention dans une procédure conten-tieuse.
Signalons en dernier lieu, qu'en vertu de l'article 8 de la Constitution des Pays-Bas toute personne est autorisée à adresser des requêtes écrites aux auto-rités compétentes. Cet article permet une intervention près des autorités com-pétentes même lorsque le droit d'intervention n'est pas expressément prévu dans la législation. Cet article ne semble pas avoir fait l'objet d'une jurisprudencede la Couronne ni de la Cour de Cassation.
C. Le silence de l'administration publique sur les requêtes des particuliers. Le droit administratif néerlandais ne connaît pas de règle générale prescrivant aux organes publics de prendre une décision pour toute demande. Cette obli-gation existe toutefois dans un certain nombre de dispositions législatives par-ticulières. Dans bien des cas elle oblige l'organe compétent à prendre dans undélai déterminé une décision au sujet de la demande, étant entendu qu'en cas d'omission le demandeur peut se pourvoir en recours contre le silence de Nous en trouvons un exemple dans la loi générale sur l'assistance sociale.
Elle stipule que les intéressés à l'égard desquels la municipalité a pris unedécision en matière d'aide financière pour couvrir les frais de subsistance peu-vent présenter auprès de cette municipalité une réclamation contre cette dé- cision. La municipalité doit alors prendre une décision dans le délai d'un mois.
A défaut, de cette décision, l'intéressé peut présenter une deuxième réclamation.
Si, au bout d'un mois, une décision n'a toujours pas été prise, l'intéressé peut se pourvoir en appel auprès de l'administration provinciale.
En ce qui concerne la possibilité de recours et les principes généraux du droit, le silence de l'administration publique ne soulève plus de problème pourle Collège Central d'Appel, le Collège d'Appel pour l'industrie et le commerce etla Couronne (Conseil d'Etat), décidant en vertu de la loi du 20 juin 1963. Lestrois lois y relatives permettent en effet, dans tous les cas où un recours est possible contre des décisions prises sur demande, de se pourvoir aussi contreun refus de décider ou contre le silence de l'administration. En ce cas, le refus ou le silence est jugé de la manière usuelle à l'aide des motifs d'appréciation di-sponibles, comme s'il s'agissait d'une décision.
L'article 3 de la loi du 20 juin 1963, est un exemple montrant comment le législateur peut régler cette matière.
D. L'exposé des motifs de l'acte administratif. — 1. L'alinéa consacré à la forme et au contenu de la décision a déjà souligné que pour certaines catégoriesde décisions portant refus les motifs qui ont incité l'organe à prendre cettedécision doivent être communiqués aux intéressés. Dans les cas où cela n'estpas prévu, il y a lieu de se demander, s'il n'existe pas de principe général du A plusieurs reprises, le Collège d'Appel pour le commerce et 1'industrie a expressément déclaré qu'il n'existe pas de principe général du droit en vertuduquel la décision de l'administration telle qu'elle est communiquée à l'inté- ressé doit toujours renfermer les motifs. La Couronne (Conseil d'Etat) a égale-ment rendu un grand nombre d'arrêtés où le fait de ne pas mentionner ou de ne mentionner que partiellement les motifs n'a pas conduit à l'annulation des décisions incriminées. Il existe toutefois des arrêtés de la Couronne portantannulation de décisions en raison de l'absence d'un exposé des motifs. En voici l'explication : on peut admettre en effet que selon le droit administratif néerlan-dais la simple absence de l'exposé des motifs n'implique pas l'annulation de la décision. La nécessité d'un bon fonctionnement de l'administration publique s'yoppose. Cela n'exclut cependant pas une différence entre l'absence admissibleet l'absence inadmissible de l'exposé des motifs. Nous ne connaissons pas encoreaux Pays-Bas de principes généraux d'une gestion convenable exposant dans quelles conditions l'absence d'un exposé des motifs est inadmissible. Il est tou-tefois logique d'admettre que cette absence est inadmissible si elle entrave sansjustification équitable la défense des intéressés ou leur porte préjudice. Il estaussi évident que des critères plus sévères s'appliquent à l'exposé des motifs dedécisions prises en appel par les autorités provinciales ou par un ministre.
La Couronne (Conseil d'Etat), le Collège Central d'Appel et le Collège d'Ap- pel pour l'industrie et le commerce sont obligés par la loi de motiver leurs Citons maintenant quelques exemples de la jurisprudence de la Couronne.
Dans un arrêté rendu en 1938 par la Couronne (Conseil d'Etat) à l'égard d'une décision d'une municipalité rejetant une demande en vue d'organiser une col-lecte publique, la Couronne expose dans ses attendus : « Que, même si l'article 15 de la Loi sur l'assistance aux pauvres ne stipule pas expressément que la dé- cision visée au 3e alinéa du dit article doit être motivée, l'intérêt d'une bonnemarche de la procédure veut que les motifs sur lesquels s'appuie le rejet de la que les motifs ayant conduit au rejet de la demande auraient dû être com- muniqués à l'association intéressée et qu'elle aurait dû avoir la possibilité d'exposer, en utilisant le droit de recours qui lui est reconnu, ce qu'elle estimepouvoir contribuer à réfuter le point de vue adapté par la municipalité; qu'en outre, à défaut d'exposé des motifs, l'instance d'appel n'est pas en mesure d'apprécier dans un conflit tel que celui en cause le bien-fondé de la Dans les attendus d'un arrêté rendu en 1949 par la Couronne (Conseil d'Etat) à l'égard d'une décision du Collège des Etats provinciaux du Limbourg refusant l'approbation d'une décision prise par un conseil municipal, il est dit:« Que, bien que ces motifs ne soient pas exposés de manière complète dans ladécision incriminée, il ne peut néanmoins être dans ce cas question d'un malen-tendu, vu que déjà un échange de lettres antérieur à la décision entre le collège des Etats provinciaux et la municipalité a permis à cette dernière de prendreconnaissance des objections du Collège contre cette décision du conseil muni-cipal; que par conséquent l'objection présentée par le requérant, et selon laquelle la décision ne serait pas suffisamment motivée, n'est pas justifiée. ».
2. En plus de la question de savoir s'il existe une obligation de mentionner les motifs dans les décisions (écrites) ou de les rendre publiques d'une manière ou d'une autre, se pose celle de savoir s'il existe un principe général du droitselon lequel la décision doit pouvoir s'appuyer sur les motifs (publiés ou non). La réponse y est très simple: suivant d'innombrables jugements, on admet géné-ralement comme principe général d'une gestion convenable qu'une décision doit pouvoir s'appuyer sur les motifs employés par l'organe ayant pris la décision.

Source: http://www.aca-europe.eu/colloquia/1968/netherlands-2.pdf

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