Uno de los procesos que distingue y caracteriza la evolución de los asuntos globales en las recientes décadas es la democratización

El Papel de los Congresos en las Políticas Públicas
Uno de los procesos que distingue y caracteriza la evolución de los asuntos globales, en las recientes décadas, es la democratización.
América latina no estuvo ausente de ese fenómeno, y es así que hoy en la segunda década del siglo XXI prácticamente todos los países de la región tienen gobiernos que son el resultado de la expresión de la soberanía popular.
Es por eso que resulta pertinente preguntarse por el papel de los congresos en esta etapa que ha sido caracterizada como la de la “post democratización” en América Latina.
Una lista seguramente incompleta de las razones que justifican indagar sobre el papel de los congresos en las políticas públicas es, en primer lugar y por otro lado la más obvia, la propia vigencia de la democracia.
Este dato significativo de la vida política de la región, que se caracteriza por el período más extenso de plena vigencia de los regímenes democráticos a lo largo de la historia, no es un rasgo que definió desde siempre a América Latina.
A pesar de ello es posible reconocer claroscuros: en primer lugar, si bien es cierto que en todos los países de la región existen sistemas democráticos que seleccionan sus autoridades a partir de la decisión popular, no es menos cierto que entre 1985 y el año 2011 son veintitrés los Presidentes que no concluyeron su mandato, en una saga que se inicia con el presidente Hernán Siles Suazo en Bolivia en 1985 y que llega hasta la destitución del presidente Lugo, en Paraguay, en el año 2011. Un dato que caracteriza esta situación, una verdadera “revocatoria de facto de los mandatos” es que solo en dos episodios, el señalado del Presidente Lugo en Paraguay y el del Presidente Collor de Melo en Brasil, se siguieron escrupulosamente los procedimientos institucionales. En el resto de los casos, las dimisiones de los Presidentes tuvieron como causas directas e inmediatas verdaderas revueltas populares. Sin perjuicio de ello, y a pesar de que dichos Presidentes no concluyeron sus mandatos, en ese periodo de los años 80 en adelante, solo en la República de Perú durante un breve periodo en los años 1992 y 1993, donde estuvo cerrado el Parlamento, siempre estuvieron los Congresos funcionando como espacios representativos de la voluntad Una segunda razón que justifica una mirada sobre el papel de los congresos en las políticas públicas es que hoy en la región de América Latina, a diferencia del pasado, no se verifican procesos económicos con alta inflación. En efecto, solo Argentina y Venezuela tienen en nuestros días tasas de inflación de dos dígitos. Esto significa que es posible, en consecuencia, formular políticas con proyecciones y previsiones de naturaleza económica que, en otras circunstancias del pasado, cuando regían y se verificaban altísimos índices de inflación, lo hacían prácticamente imposible Una tercera razón por la cual es pertinente reflexionar o pensar acerca del papel de los Congresos en la formulación de las políticas públicas es la cada vez mas creciente convicción, en los planos académicos y en los actores políticos, de la asociación positiva que existe entre la fortaleza institucional y el desarrollo económico. Al mismo tiempo, un motivo adicional para pensar el papel que los Congresos tienen en la formulación de las políticas públicas es que es, precisamente allí, donde están representadas las diversidades y pluralidades de nuestras sociedades, en contraposición con un Poder Ejecutivo que tiene y exhibe fuertes y concentradas atribuciones como consecuencia del presidencialismo, que es la regla dominante en los sistemas Por último y no menos importante, un argumento adicional al momento de reflexionar sobre el papel de los Congresos es que está insinuándose en la región, como en otros zonas del mundo, una discusión sustantiva referida a las interrelaciones entre la sociedad, el Estado y el mercado y es en los Parlamentos donde, por cierto, se verificará y reflejará ese debate acerca de esta decisiva cuestión por ser las Legislaturas, justamente, una verdadera caja de resonancia política-social La influencia de los Congresos en las políticas públicas involucran al menos dos dimensiones: en primer lugar, los poderes institucionales prescriptos por las distintas normas legales y los textos constitucionales; y en segundo lugar, la naturaleza y distribución del poder partidario que, de manera indubitable, tiene una influencia en las características a través de las cuales los Congresos participan en la definición de esas En relación a la primera dimensión, las capacidades institucionales de los Congresos, como es obvio, dependen de las constituciones de cada uno de nuestros países. En el gráfico Nº 1 Cambios Constitucionales en América Latina en el período 1990-2009 se explicitan las reformas, enmiendas o nuevas constituciones que, en los países de América Latina, se produjeron en el período señalado. El rasgo distintivo que caracteriza a esas reformas es que, en todos los casos, se refuerzan o amplían los poderes presidenciales, atributos y capacidades de los Poderes Ejecutivos Cambios Constitucionales en América Latina (1990-2009)
CONSTITUCIÓN
CONSTITUCI
REFORMAS
OTRAS REFORMAS
VIGENTE A
SUSTANCIALES
O ENMIENDAS
PRINCIPIOS
(1990-2007)
Argentina
Bolivia (Estado
2002, 2004, 2005
Plurinacional de)
1992-2007 (cada año)
1991, 1997, 1999, 2000, 2001, 2003,
Colombia
1993, 1995, 1996, 1997, 1999-2005
(cada año), 2007
Costa Rica
1991, 1993-1997 (cada año), 1999-
2003 (cada año)
1994, 1995, 1997
El Salvador
1991, 1992, 1994, 1996, 1999, 2000
Guatemala
Honduras
1990, 1991,1993, 1996-2005 (cada
1990, 1992-1997 (cada año), 1999-
2007 (cada año)
Nicaragua
2000, 2005, 2007
1993, 1994, 2004
Paraguay
1995, 2000, 2002, 2004,
República
1994, 2002
Dominicana
1994, 1996, 2004
Venezuela
(República
Bolivariana de)
Fuente: Informe Nuestra democracia, OEA-PNUD, 2010.
En su desarrollo, las ciencias políticas han elaborado índices para medir y cuantificar los poderes institucionales tanto de los parlamentos como de los poderes Ejecutivos Las diferencias que existen entre los países, a pesar del registro común del presidencialismo que es, a su vez, tributario de lo normado en la constitución de los EEUU, hallan explicación en los diferentes procesos históricos y es por ello que las normas exhiben matices en las capacidades institucionales de los poderes ejecutivos.
Todos los indicadores que se tienen en cuenta para tratar de sintetizar las capacidades institucionales de los Poderes Ejecutivos y de los Congresos incluyen, básicamente, cuatro componentes: en primer lugar el poder de veto que el poder administración tiene sobre las normas legales sancionadas por el Congreso; el poder de decreto, entendido como las aptitudes que los poderes ejecutivos tienen para sancionar normas de implicancia legal; el poder de iniciativa, entendido como aquellas prescripciones que determinan sobre qué poder recae la primera jugada en materia de sanciones legales y el poder presupuestario, esto es las diferentes aptitudes normativas que se le conceden al poder administrador en materia presupuestaria En el Cuadro Nº 2, Poderes Institucionales de los Parlamentos Latinoamericanos, se presentan, para los países de la región, cuatro indicadores: uno corresponde al elaborado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, el segundo es el resultado de una investigación académica, el tercero es fruto de un trabajo de la Universidad de Salamanca y el cuarto, que se refiere a diferencia de los otros tres a las capacidades y atribuciones de los Poderes Legislativos, es también un trabajo de corte académico.
Poderes Institucionales de los Parlamentos Latinoamericanos (varios
índices)
IPIL (2009)
PPI (2009)
Argentina
Bolivia (Estado Plurinacional
Colombia
Costa Rica
El Salvador
Guatemala
Honduras
Nicaragua
Paraguay
República Dominicana
Venezuela (República
Bolivariana de)
Fuente: Elaboración propia sobre la base de PNUD (2004),García Montero (2009), Fish y Kroenig (2009) y Hartlyn y Luna (2007)Nota: Los datos para cada índice corresponden a las constituciones en vigencia en el momento de su confección. El poder de veto presidencial es una variable relevante para determinante la influencia del Poder Ejecutivo sobre las políticas públicas porque mide directamente la capacidad del Poder Legislativo de imponer su voluntad al poder ejecutivo. Es diferente en cada uno de los países, donde según la materia puede haber vetos de naturaleza parcial o total, y en general existe un espacio para la insistencia por parte del Congreso y, por otro lado, en la mayoría de los casos son requeridas mayorías agravadas para esa El poder decreto por su parte es relevante porque mide la capacidad del Poder Ejecutivo para sustituir al Poder Legislativo en el ejercicio de su función legislativa. Su fortaleza o debilidad depende de la posibilidad de anular de decretos por parte del poder Legislativo y, también, es función de los alcances temáticos del decreto, de los límites de su vigencia y de la posibilidad de restringir la validez de decretos por el Poder El poder de iniciativa, en tanto, es relevante porque mide la capacidad del Poder Ejecutivo Nacional para ordenar la agenda del Poder Legislativo y su fortaleza o debilidad depende si la iniciativa presupuestaria es exclusiva del Poder Ejecutivo Nacional y, por ejemplo, si es posible pensar en creación de impuestos sin tener una plena en la participación del Poder Ejecutivo.
Los poderes presupuestarios, finalmente, son relevantes para evaluar la influencia del Poder Legislativo en el conjunto de las políticas públicas. Esencialmente dependen de cinco factores: de cómo esté prescripto el ordenamiento normativo el poder de iniciativa; de cómo se contemplan los alcances o modificaciones que pueda realizar el Poder Legislativo; de las especificidades del de poder de veto presidencial y el poder de insistencia del Poder Legislativo y, finalmente, de qué sucede si, por alguna razón, el Poder Legislativo no aprueba el proyecto de Presupuesto remitido por el Poder Al mismo tiempo, algunos de esos indicadores desarrollados tienen en cuenta la influencia de ciertas variables sobre el propio funcionamiento del Poder Legislativo. En el caso de ultimo indicador presentado en el Cuadro Nº 2, el PPI -Parliamentary Power Index- se considera la capacidad del Congreso de influir en el gabinete a partir de designaciones que pueda imponer o, eventualmente, de que sean requerido su involucramiento para el nombramiento de funcionarios del Poder Ejecutivo Este indicador considera, también, la capacidad de los legisladores de ser ministros reteniendo simultáneamente sus bancas legislativas, tiene en cuenta la capacidad del Poder Legislativo para interpelar a funcionarios de la administración e incluso de investigar actos administrativos y pondera, asimismo, la capacidad del Poder Legislativo para formular mociones de censura a las acciones y decisiones del poder Ese mismo indicador, el PPI que es del año 2009, considera los incentivos electorales y organizativos de los legisladores, que son relevantes para evaluar la influencia del poder Legislativo porque miden la disposición de los legisladores de especializarse y depende, básicamente, de la posibilidad de reelección, de la ausencia de límites a la renovación de los mandatos, y la disponibilidad de personal técnico de asesoramiento que dote de capacidades al Poder Legislativo. En el caso del tercer indicador - el Índice de Potencialidad Institucional Legislativa que corresponde a una investigación de la Universidad de Salamanca en España- se evalúa la capacidad del Ejecutivo para influir en los procedimientos legislativos ordinarios que es relevante porque mide la capacidad del Legislativo para proteger y desarrollar su En relación a los resultados que se presentan en el Cuadro 2, los valores admitidos en todos los casos varían entre 0 y 1, pero mientras que los tres primeros se refieren a los poderes de los Ejecutivos, el último -el PPI- se refiere a los poderes de los Congresos Como puede observarse hay diferencias que obedecen no solo a los años de su elaboración sino, también, a las distintas ponderaciones que los criterios utilizados pueden adquirir en cada uno de los índices considerados. Además, como es obvio, debe tenerse presente que los indicadores refieren a atribuciones teóricas o nominales de cada país considerado que no necesariamente se verifican en la práctica. Es por ello que las comparaciones entre países para un mismo indicador deben ser realizarse con suma prudencia ya que un apropiado análisis del balance de poderes entre el legislativo y el administrador exige otras consideraciones de mayor complejidad. Por ejemplo las atinentes al federalismo fiscal. ya que no es idéntica la situación en un país unitario que otro país con régimen federal de gobierno al momento de considerar las fortalezas relativas del poder ejecutivo nacional.
Con todo, la construcción de estos indicadores constituye una herramienta de utilidad y Por caso, al compararse en conjunto los índices que miden los poderes del presidente - los tres primeros- con el último que se refiere al Poder Legislativo, las tendencias son consistentes. En efecto, los países con valores bajos de los poderes presidenciales presentan valores altos en los poderes parlamentarios.
Así, los índices de poderes y atribuciones del Poder Ejecutivo Nacional resultan, en general, el reverso complementarios de los poderes legislativos –registrados en el PPI-, aun cuando, debe reconocerse, que solo Chile presenta valores conflictivos en esa Ahora bien, si solo miráramos estos índices debería esperarse, como consecuencia, poderes legislativos más influyentes en la mayoría de los países de Centroamérica y, por el contrario, parlamentos o poderes legislativos con menor influencia en buena Si hiciésemos ese ejercicio llegaríamos a una conclusión sorprendente. En efecto, si utilizamos como indicador la tasa de éxito de iniciativas promovidas por los legisladores o por el Poder Ejecutivo Nacional, aún sabiendo que este indicador es imperfecto porque no toma en cuenta la naturaleza de las leyes aprobadas y que tampoco considera el origen partidario de los legisladores que las promueven, los resultados discrepan con las expectativas de influencia de los Congresos.
En el cuadro Nº 3, Tasas de Participación Legislativa y Tasas de Éxito del Presidente y el Congreso, se presentan los resultados, para una serie de países, del porcentaje de leyes aprobadas que tuvieron su origen en iniciativas de legisladores o que fueron remitidas por el Poder Ejecutivo, respectivamente. Del mismo modo, en relación a las tasas de éxito, se presentan –para el mismo grupo de países considerados y para los años analizados- los porcentajes del total de las iniciativas legislativas que fueron aprobadas en el congreso y la proporción de las iniciativas remitidas por el ejecutivo que tuvieron, Tasas de Participación Legislativa y Tasas de Éxito del Presidente y
el Congreso
Leyes aprobadas
Leyes aprobadas, sobre
total presentado por:
Originadas
Originadas en Legisladore
en Congreso Poder Ejecutivo
Ejecutivo
Argentina (1997-2004)
Bolivia (Estado
Plurinacional de) (1995-
Chile (1990-2003)
Costa Rica (1995-2003)
Ecuador (1995-2002)
México (1997-2003)
Panamá (1994-2002)
Perú (1995-2003)
Uruguay (1995-2002)
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Alcántara, Manuel, García Montero, Mercedes y Sánchez López, Francisco (2005) Funciones, Procedimientos y Escenarios. Un análisis del Poder Ejecutivo en América Latina. Ediciones Universidad de Salamanca. En todos los países para los que se cuenta con información, la tasa de éxito del Poder Ejecutivo supera siempre a la de los legisladores, sin importar las capacidades institucionales del Congreso. En este sentido, por caso, Chile es un ejemplo consistente ya que la influencia esperada del Congreso es baja y hay altas tasas de participación y Una afirmación que podría extraerse como conclusión de este análisis referido a las aptitudes establecidas por las normas constitucionales y legislativas, es que América Latina presenta, a pesar de su raíz presidencialista generalizada, diversidades que deben ser consideradas y, en segundo lugar y más importante, que los índices que pueden construirse para graficar las influencias y capacidades de los poderes involucrados -el Ejecutivo y el Legislativo- revelan su limitación a la hora de estimar la influencia de los parlamentos en las políticas públicas.
La otra dimensión a considerar es la acción de los partidos políticos en los Parlamentos latinoamericanos. La naturaleza y la distribución del poder partidario en los parlamentos dependen de factores estáticos como son los sistemas electorales y las reglas de especificación de la agenda parlamentaria y, al mismo tiempo, de factores dinámicos entendidos como la distribución del poder partidario tanto en el territorio En América Latina hay una convergencia y estabilidad en lo relativo a las reglas electorales y de agenda. En general, las reglas electorales predominantes son las que establecen listas cerradas y de distribución proporcional y solo en algunos casos, como Bolivia, Venezuela y México, son de naturaleza mixta. Pero, por otro lado, existen diferencias y variaciones en los grados de nacionalización y fragmentación partidaria y en los patrones de competencia electoral. Es así que los países de América latina deberían presentar distintos tipos de relaciones entre el poder administrador y el poder legislativo, según sean las diferencias en la composición del poder Legislativo, en los incentivos de los legisladores para definir sus orientaciones y en las preferencias de políticas públicas y, finalmente, en los poderes partidarios de los Una conclusión que puede extraerse es que los parlamentos pueden ser institucionalmente poderosos pero, si la naturaleza y la distribución del poder partidario no crean incentivos adecuados para alguna forma de cooperación entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, ese poder institucional no resulta de influencia sobre Además, deben considerarse la dinámica política de la dialéctica oficialismo-oposición, ya que la presencia o ausencia de una cultura de cooperación ente los actores políticos, Otra dimensión relevante para analizar el papel de los Parlamentos en las políticas públicas se relaciona con los tipos de política publica considerada, ya que éstas son criticas para evaluar la influencia de los parlamentos en su formulación debido a que constituyen el punto de unión entre los poderes institucionales y los poderes e incentivos partidarios de los legisladores. En ese sentido, la influencia del poder legislativo será mayor cuando esos poderes e incentivos se encuentren alineados con la naturaleza de la política pública en discusión. El alcance del involucramiento dependerá del balance entre los poderes institucionales del poder legislativo y el poder administrador por un lado, y de la naturaleza y distribución concreta de los poderes La ciencia política ha elaborado, también en este caso, distintas tipologías de las relaciones del Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo basadas en combinaciones de factores institucionales y factores partidarios. Es posible extraer una conclusión preliminar de la influencia de los parlamentos en las políticas públicas: ésta será mayor cuantas más cooperativas sean las relaciones entre el poder ejecutivo nacional y el poder legislativo y no cuanto mayores sean los poderes En ese contexto, el escenario más promisorio para la influencia legislativa en la definición de las políticas públicas es cuando se verifican sistemas partidarios altamente nacionalizados, patrones estables de competencia electoral y, por último, un balance equilibrado de poderes institucionales y partidarios entre el poder ejecutivo Las razón que validan esta afirmación son que, en este esquema, los partidos obtienen votos de manera uniforme del conjunto los distritos y sus líderes tienen, en consecuencia, incentivos para introducir reglas fiscales que le permiten proteger bienes públicos como la estabilidad macro y formular políticas orientadas al mejoramiento de Por el contrario, el escenario menos propicio para una efectiva influencia del Poder Legislativo en la formulación de las políticas públicas es cuando los sistemas partidarios ofrecen una baja nacionalización, cuando los patrones de competencia electoral son inestables y, finalmente, cuando existe un balance desequilibrado entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo.
En este escenario, el menos apropiado para una efectiva influencia legislativa en las políticas publicas, los lideres tienen incentivos para favorecer a aquellos distritos donde obtienen ventaja electoral y adaptan sus preferencias de políticas a los cambios en el origen territorial o socioeconómico de sus electorados. Al mismo tiempo, si hay desequilibrio entre el poder ejecutivo nacional y el legislativo, siempre habrá disponible recursos institucionales para cambiar unilateralmente para las políticas públicas Un aspecto relevante, en estos tiempos de debate sobre las interrelaciones entre sociedad Estado y mercado, es tener presente la percepción social sobre el papel de los En el Cuadro 4, Confianza en el Congreso, y en el Cuado 5, Evaluación sobre los Congresos, se explicita la confianza y la evaluación que los ciudadanos tienen y hacen de las legislaturas nacionales, para distintos años en los países de la región, de acuerdo a las periódicas consultas de Latinobarómetro, Confianza en el Congreso (en porcentajes)
Promedio 2003/2007
Argentina
Bolivia (República
Plurinacional de)
Colombia
Costa Rica
El Salvador
Guatemala
Honduras
Nicaragua
Paraguay
República Dominicana
Venezuela (República
Bolivariana de)
Promedio
Fuente: Encuesta de opinión pública Latinobarómetro 2003-2010. Nota: los valores indicados corresponden, para cada año, a la sumatoria de los porcentajes registrados para las categorías “mucha confianza” y “alguna confianza”. Evaluación sobre los Congresos (en porcentajes)
Argentina
Plurinacional
Colombia
Costa Rica
El Salvador
Guatemala
Honduras
Nicaragua
Paraguay
República
Dominicana
Venezuela
(República
Bolivariana
Fuente: Encuesta de opinión pública Latinobarómetro 2003-2010. Nota: para simplificar la presentación de los datos, dentro de la categoría “buena” se han presentado en forma agrupada las respuestas para las categorías “muy bien” y “bien”. Para la categoría “mala” se procedió de la misma manera, agrupando “muy mal” y “mal”. Por último, en el Cuadro Nº 6, Indicadores de Capacidades Legislativas y Atributos de los Legisladores, se presenta una síntesis de la información relevante de los Congresos de la región que permite comprobar que el 50% de los Congresos se caracterizan por tener capacidades institucionales medias, el 28 % bajo y el 22 % alto. Esto es que, en tres de cada cuatro países de América Latina, los parlamentos cuentan con medias o Indicadores de Capacidades Legislativas y Atributos de los
Legisladores
Confianza en el
Legislador
Experienci
Fortaleza
Congreso
Técnica
comisione
estudios
promedio
comision
política
universita
participa
Legislador
es (años)
Legislador
Legislad
(promedio
Argentina
Bolivia (Estado
Plurinacional de)
Colombia
Costa Rica
El Salvador
Guatemala
Honduras
Nicaragua
Paraguay
República
Dominicana
Venezuela
(República
Bolivariana de)
Fuente: Palanza, Scartascini y Tommasi (2012): On the
institutionalization of Congress(es) in Latin America and beyond.
Recapitulando, hay razones de distinto tipo -pero todas de peso- para trabajar sobre el papel del los parlamentos en esta etapa de la post transición democrática.
En ese sentido, es necesario asumir que es insuficiente el conocimiento disponible de las interrelaciones del Congreso con el Poder Ejecutivo y, también, sobre los resultados de políticas publicas que se obtienen, a partir de las influencias efectivas de Hoy sabemos que es imprescindible tener un esquema conceptual que considere las normas –constitucionales y legales- que reglan las atribuciones de los poderes republicanos involucrados, y también sabemos que ese análisis debe ser complementado con el estudio del funcionamiento efectivo del sistema político y las instituciones – formales e informales- que rigen en cada país. Finalmente, también sabemos que el tipo de política pública es determinante en la consideración de la influencia del poder legislativo en la formulación de políticas y que el análisis exige un estudio detallado para cada país donde no es posible determinar o establecer, desde un razonamiento teórico abstracto, resultados previsibles.

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